O Brasil já convive com uma hiperlitigiosidade fiscal que alcançou a cifra de R$ 5,69 trilhões em conflitos tributários em 2020, o equivalente a 74,8% do Produto Interno Bruto (PIB), enquanto a média dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é inferior a 1%. Os dados são do Observatório do Contencioso Tributário do Insper e do relatório Justiça em números do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

Esse quadro tende a se agravar com a implementação do novo sistema tributário, de acordo com a advogada tributarista Lina Braga Santin Cooke, sócia do escritório Heleno Torres Advogados Associados, que se mostrou preocupada quando às indefinições acerca dos processos administrativos e judiciais decorrentes da Reforma Tributária, durante a reunião do Conselho Estadual de Defesa do Contribuinte de São Paulo (Codecon/SP), ocorrida na última quarta-feira (29) na sede da Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de São Paulo (FecomercioSP).

Lina, que também é coordenadora do Grupo de Trabalho sobre o Sistema Tributário Nacional (GT-CTN) do Núcleo de Estudos Fiscais da Fundação Getulio Vargas (NEF/FGV), destacou que a Emenda Constitucional 132/2023 e as leis complementares 214/2025 e 227/2026, embora representem um avanço na simplificação do sistema, deixaram uma lacuna preocupante: a organização do contencioso judicial aos novos tributos.

As fragilidades do IVA Dual

O modelo escolhido pela reforma — inspirado nas experiências do Canadá e da Índia — estabelece dois tributos substancialmente idênticos para uma mesma base de consumo: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), federal e administrada pela Receita Federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), subnacional, gerido pelo Comitê Gestor do IBS (CGIBS).

“De nada adianta unificar a legislação material se os litígios sobre esta seguirem fragmentados, multiplicados e descoordenados”, alertou Lina. Segundo a advogada, a decisão de desdobrar em dois tributos aquilo que economicamente é uma só base de consumo transferiu para o plano da coordenação (administrativa, interpretativa e jurisdicional) o ônus de assegurar a unidade que o modelo pressupõe.

O problema estrutural é que, embora CBS e IBS compartilhem as mesmas regras de fato gerador, base de cálculo, imunidades e créditos, serão julgados por ramos distintos do Judiciário: a CBS na Justiça Federal e o IBS na Justiça Estadual, distribuído por 27 Tribunais de Justiça (TJs). A especialista classificou essa fragmentação como uma “contradição interna aos princípios da própria reforma”.

Simplicidade, segurança jurídica, cooperação e neutralidade — os quatro pilares da reforma — estariam ameaçados por um contencioso que se multiplica em duas searas, com decisões potencialmente contraditórias sobre a mesma operação econômica.

“Trocamos a antiga complexidade dos tributos por uma nova complexidade institucional, com dois tributos, duas administrações, dois processos administrativos e duas esferas judiciais”, afirmou Márcio Olívio Fernandes da Costa, presidente do Codecon/SP e presidente do Conselho de Assuntos Tributários da FecomercioSP, além de vice-presidente da Entidade.

Aumento do contencioso

A pulverização das interpretações e decisões judiciais do IBS e da CBS pode agravar o já congestionado contencioso nacional. “Hoje, mais de 70% das execuções pendentes no Judiciário já são fiscais, com um congestionamento de aproximadamente 87% (de 100 execuções, apenas 13 baixam por ano) e um tempo médio de tramitação superior a oito anos”, ponderou Lina sobre os dados do Insper e do CNJ.

O relatório do GT 458/2024 instituído pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), coordenado pela ministra Regina Helena Costa, projetou que a reforma pode triplicar a judicialização tributária, representando “sério risco de colapso à infraestrutura do Poder Judiciário” caso não haja integração entre os entes.

Lina explicou que, como o IBS é devido aos entes de destino, um mesmo fato gerador pode ensejar execuções fiscais do Estado, do município e (quanto à CBS) da União, com risco de multiplicação do contencioso de cobrança e de defesa. Além disso, a prerrogativa de foro dos Estados, que impede que sejam demandados fora de seus limites territoriais, tende a espalhar ações por múltiplas comarcas, multiplicando custas, perícias, prazos processuais descoordenados e decisões contraditórias.

Soluções em debate

Por isso, duas grandes correntes institucionais disputam espaço para solucionar o problema.

1. Jurisdição nacional compartilhada

Proposta pela Portaria CNJ 96/2025, prevê a criação de um tribunal de composição paritária (juízes federais e estaduais), com varas e turmas mistas, competência nacional e funcionamento predominantemente digital (Núcleos de Justiça 4.0). A ideia é concentrar sob o mesmo julgador as ações de uma mesma operação.

A favor, argumenta-se que tributos gêmeos deveriam ser julgados conjuntamente, uniformizando a interpretação desde a primeira instância e racionalizando recursos. As objeções são a necessidade de emenda constitucional, o custo e tempo de maturação e a resistência ao funcionamento exclusivamente digital.

2. Política do litigante único

Inspirada no relatório do GT do STJ, propõe não criar novos órgãos, mas estabelecer que um único ente represente os interesses de todos os credores, com a competência definida pelo valor do crédito (abaixo de um patamar, Justiça Estadual; acima, Justiça Federal) e posterior repartição administrativa. A uniformização ficaria a cargo do próprio STJ, fortalecido em precedentes e com ampliação dos instrumentos de uniformização.

A favor, aponta-se a eficácia imediata, dispensando emenda constitucional, e o aproveitamento de estruturas consolidadas. As objeções envolvem tensão com a inafastabilidade da jurisdição e o juiz natural, além da potencial sobrecarga da Justiça Federal e das velocidades distintas de lançamento e autonomia interpretativa de cada Fisco.

Para Lina, a melhor solução seria combinar as virtudes das suas propostas:

no curto prazo: organizar o contencioso judicial combinando medidas de eficácia imediata — política do litigante único, valor de alçada e órgãos de harmonização;

solução de médio prazo: jurisdição nacional especializada ou o papel central e vinculante do STJ na pacificação das teses comuns a IBS e CBS.

Além disso, a tributarista sugere instituir prevenção e consensualidade unificadas para os dois tributos, com consulta vinculante harmonizada e conformidade como primeira linha; transação, mediação e arbitragem disciplinadas de forma única.

“O tempo joga contra a segurança jurídica. O STF só deve concluir seu debate ao fim de 2026, deixando ao Congresso janela exígua antes da cobrança da CBS, em janeiro de 2027”, ressaltou a coordenadora do GT-CTN.

Segundo o presidente do Codecon/SP, a busca pela previsibilidade e pela segurança jurídica deve ser o primeiro objetivo da administração do novo sistema tributário nacional, pois seu sucesso depende da harmonia de entendimentos entre os fiscos e os contribuintes. “A verdadeira segurança jurídica não decorre apenas de uma boa legislação, mas da previsibilidade de sua aplicação e da eficiência na solução de litígios. Como temos defendido na construção do Código de Defesa do Contribuinte Nacional, instituído pela Lei Complementar 225/2026, a administração tributária moderna deve garantir direitos, assegurar o contraditório e prestigiar a boa-fé, inclusive garantir ao contribuinte a chance de autorregularizar antes de sofrer uma autuação do Fisco”, concluiu Costa.